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浅析丨城投公司参与土地储备业务机会分析

发布时间:2020-07-08

2016年2月,《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号)出台,明确规定了土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担,各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。各地广泛兴起的由城投公司直接主导的地方土地储备工作就此退出历史舞台。但就现实情况看,由地方政府土地储备机构主导的土地储备项目并没有将城投等企业拒之门外,目前城投公司参与土地储备环节相关工作的机会仍然存在。本文就土地储备相关政策进行梳理,探寻在当前法律框架下城投公司参与土地储备工作的业务机会及其实施模式,并就相关风险因素进行揭示,以供城投企业参与土地储备工作之参考。

一、土地储备政策框架

2018年1月正式实施了新修订的《土地储备管理办法》(国土资规[2017]17 号),新《办法》明确了土地储备的概念、各环节工作要点、标准以及管理职责,是土地储备领域基本法。

《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号)、《土地储备资金财务管理办法》(财综[2018]8号)着重对土地储备过程中的资金流出、流入以及资金来源和资金用途管理等进行了专门明确。

《土地储备项目预算管理办法(试行)》(财预[2019]89号)对土地储备项目预算管理进一步进行了规范,试点在土地储备领域按项目实行全生命周期预算管理。

《地方政府土地储备专项债券管理办法》(财预[2017]62号)对土地储备采用发行专项债筹措资金进行了规范。

《规范储备土地抵押融资加快批而未供土地处置的通知》(自然资办发[2019]3号)重申了严禁以储备土地违规融资、严禁将储备土地注入国有企业,以及土地登记、解押、供应中的有关问题。

以上六个文件构成了当前政府土地储备整体政策框架体系,其中新修订实施的《土地储备管理办法》是总纲,其他文件是对总纲的补充和细化完善。各地方也根据自身实际,在国家土地储备政策框架下,出台了地方性规定,进一步完善了土地储备政策体系。

这些已经形成并不断补充完善的政策体系,不仅对政府土地储备工作提供了指引,也规范了土地储备中各主体行为,同时也为政府以外的企业参与土地储备相关业务工作指明了方向。

二、土地储备及其相关主体

《土地储备管理办法》总体要求的第二条指出:土地储备是指县级(含)以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用,依法取得土地,组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理,土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。

《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》第一条、第二条明确规定,土地储备机构承担的依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地等工作主要是为政府部门行使职能提供支持保障,不能或不宜由市场配置资源。土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担,各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。

财综[2016]4号文后,地方政府授权城投公司或社会资本承担土地储备职能的现象就此终结。根据新《办法》及4号文,地方政府土地储备的项目主体只能是隶属于国土资源主管部门的土地储备机构,社会资本、城投公司不能继续担当土地储备的项目主体。虽然土地储备项目实施主体唯一为地方政府土地储备机构,但土地储备项目涉及到获取土地,组织前期开发、储存以备供应等一系列环节,其中某些具体工作的实施还依赖于社会资本来完成,为城投公司承接地方政府土地储备业务提供了机会。

三、城投公司土储业务机会分析
(一)拆迁安置补偿服务

财综[2016]4号提出:“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务”。《成都市政府购买土地储备服务管理暂行办法》(成办函〔2017〕65号)于2017年4月25日颁布实施,办法第八条规定:政府购买土地储备服务的范围,限定在政府应当承担的储备土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务,不包括储备土地项目的前期开发,购买内容主要包括:

① 土地征收前期入户调查和模拟拆迁等服务;

② 土地征收、收购相关的勘测、评估、审查和审计等服务;

③ 储备土地项目征收拆迁安置服务。

此次新《办法》虽然没有明确提及拆迁安置补偿服务,但也没有相关政策以负面清单的形式加以限制。城投公司可以承接政府购买服务的拆迁安置补偿服务,获取相关服务费用。

(二)储备土地前期开发

新《办法》第十二条规定:“土地储备机构应组织开展对储备土地必要的前期开发”,“储备土地的前期开发要按照有关规定,选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设”。

财综[2016]4号也提出“土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发”,这就意味着土地储备机构可以通过政府采购的方式选择第三方进行储备土地前期开发。城投公司可以参与政府储备土地一级开发业务,承接具体的勘察、设计、施工等方面的工作,获取土地一级开发相关收入。

(三)储备土地临时管护

新《办法》第十三条规定:“土地储备机构应对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护”,“对储备土地的管护,可以由土地储备机构的内设机构负责,也可由土地储备机构按照相关规定选择管护单位”。城投公司可以通过委托管护的方式进入储备土地管护业务,获取管护费。

(四)土地储备整体业务委托

土地储备整体业务委托主要是指地方政府土地储备机构将土地储备前的拆迁安置补偿及储备土地前期开发业务整体委托企业承接实施。

《北京市土地资源整理暂行办法》规定,土地储备机构为主体的项目可委托企业具体实施;实施单位在具体实施过程中,须按照有关规定选取评估、拆迁服务、勘察设计、施工和监理等单位。北京市的规定则进一步明确了企业可以作为土地储备项目的直接承接主体,直接承接主体可以根据需要,按照规定选择具体业务的实施单位。城投公司可以承接土地储备整体委托业务,按照要求负债组织实施土地储备相关工作,对于拆迁安置补偿服务等工作自行完成,对于自身不能完成的具体业务,按规定选择相应实施单位完成。

以上四项业务机会中,第(一)至(三)项属于土地储备机构主导、企业参与型业务,第(四)项属于土地储备机构整体委托、企业负责实施型业务。相比较而言,企业通过参与第(四)项业务获得的收益要丰厚,而地方政府也更倾向于将土地储备过程中前期工作整体委托企业实施,一方面解决资金短缺问题,另一方面提高土地储备效率。

四、城投公司承接土储业务模式
(一)政府购买服务模式

财综[2016]4号文指出,地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。也即土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务可采用政府购买服务模式,购买主体是地方政府国土资源部门。

《成都市政府购买土地储备服务管理暂行办法》(成办函〔2017〕65号)则对政府购买土地储备服务具体内容进行了明确:

① 土地征收前期入户调查和模拟拆迁等服务;

② 土地征收、收购相关的勘测、评估、审查和审计等服务;


③ 储备土地项目征收拆迁安置服务。

《广州市人民政府关于印发广州市土地储备管理办法的通知》(穗府规〔2018〕4号)也规定:市、区国土资源主管部门可通过政府购买服务方式,将片区土地征收、收购、收回涉及的服务事项,通过向社会公开招标,引入社会主体实施。

以上三个文件明确了土地储备过程中土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务可采用政府购买服务模式。但同时财预[2017]87号以负面清单形式规定:不得将建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。因此土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务不包括地上原有建筑物的拆除等工程事项,而仅仅是相关服务内容。

城投公司可按照政府购买服务相关规定及程序,参与土地储备中的土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务具体业务。

(二)政府采购模式

财综[2016]4号文还指出,土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发,包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。也即土地储备中的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设可采用政府采购模式,采购主体是土地储备机构。

采用政府采购的模式,城投公司可以单独,也可以联合其他社会资本作为土地储备项目承接主体,按照政府采购规定及程序,提供工程建设相关服务。同时,城投公司可通过与社会资本组建混合所有制公司,在运作效率、融资和成本控制等方面获得支持。

五、城投公司承接土储业务风险提示
(一)政府购买服务未纳入预算风险

政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务,所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑,不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。年度预算未安排资金的,不得实施政府购买服务。

从合规性的角度出发,政府部门在选定承接主体前,必须先就土地一级开发中所涉及的各项费用(包括承接主体的委托服务费用)列入预算,否则可能引发审计风险。对于承接主体而言,应当在签订开发服务合同前核查政府是否已将服务费用纳入预算,否则可能面临后期不能按期收款的风险。

(二)未按政府采购流程实施项目的风险

根据土地储备相关法规规定,政府部门在选定土地储备项目的承接主体时,需要区分具体服务项目采用不同的遴选程序。当地方政府将整个土地一级开发项目全部委托一个承接主体来实施时,为保障项目的顺利开展,地方政府一般以先谈判、后补程序的方式推进土地一级开发项目。在与承接主体商定具体的款项、金额、服务项目及期限后,地方政府可能会直接要求承接主体开展工作,所需的采购/招投标流程则根据承接主体的自身情况进行“事后完善”,在投标主体的资质、项目经验上做文章,确保承接主体能够中标。

对于地方政府而言,此举存在较大的审计风险;对于承接主体而言,如在项目开展后未能如期中标,则存在难以收回项目前期投入的风险。

(三)土地一级开发收益与土地出让金挂钩的风险

《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100号)明确规定:土地出让收支实行“收支两条线”管理。财综[2016]4号文也规定,项目承接主体或供应商应当按合同约定数额获取报酬,不得与土地使用权出让收入挂钩。在“收支两条线”的管理模式下,支付给开发企业的土地一级开发费用(包括利润)需要在土地基金预算中进行安排,无法直接与土地出让金挂钩。部分地方政府承若的土地一级开发承接主体就土地出让金享有分成收益的做法,在实际执行过程中,有较大可能因为违反现行政策产生履行障碍。